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卞修全：北京一划拨土地处置或存重大“猫腻”
发布者：本站 发布时间：2015/06/05 12:40:12
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卞修全系中国政法大学教授 原载：凤凰网 法律意见书认定北京市第一中级人民法院、北京市国土资源局与海淀区国土分局在案件执行过程中存在重大失误。一中院执行庭执行员唐述梁被多次实名举报。 “时机到了!该把这个案子暴露在阳光下了。”8月26日晚，中国政法大学法学院教授卞修全对记者说。 所谓“时机”，是指由国务院牵头刚刚开始的全国土地财政“家底”大审计。有报道称，此次审计范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，所涉机关包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等在内的多个系统。 所谓“案子”，是指北京市海淀区三义庙2号院(下称“三义庙2号院”)国有划拨土地处置争议案。 26日晚，卞修全对记者表示，三义庙2号院国有划拨土地处置中存在很多问题。他给记者提供的各方证据材料因为太厚而撑破了文件夹。 北京大学法学院教授姜明安、中国政法大学教授张树义以及中国行政法学会会长、中国政法大学教授马怀德关注此案已经一年。作为长期研究土地法律问题的专家，卞修全与已经将这一案子列为重要研究课题，希望对此进行彻底解剖。 【政府划拨地被倒手】 三义庙2号院原隶属于一家民营教育机构——北京科技经营管理学院(下称“科经学院”)。1987年，科经学院通过政府划拨方式取得了该地块6025.48平方米的使用权，该块地的用途为教育，使用权类型为划拨。 2012年3月27日，科经学院因经营出现亏损，欠下巨额债务，后经中国国际经济贸易仲裁委员会裁决，科经学院须向其债权人北京科技经营公司返还借款本金人民币1.3亿元。因科经学院等未履行仲裁裁决书的义务，2012年1月29日，北京科技经营公司向北京市第一中级人民法院提出强制执行申请获准。后北京科技经营公司将其债权转让给北京三浦投资管理有限公司(下称“三浦公司”)，三义庙2号院被北京市一中院查封。 2013年2月6日，北京市一中院通过北京市康泰拍卖有限责任公司发布拍卖公告，公开拍卖三义庙2号院土地及地上附着物。根据拍卖公告的内容，三义庙2号院的评估价格为32426.13万元。但三次拍卖均流拍，第三次拍卖保留价为23427万元。 2013年4月3日，北京市一中院作出(2012)一中执字第172-1号执行裁定书，裁定三义庙2号院房产及土地使用权归北京三浦投资管理有限公司(下称“三浦公司”)所有，法院同时告知三浦公司，可持本裁定书到相关管理机构办理产权过户登记手续。 2013年4月7日，北京市一中院又作出(2012)一中执字第172-1号协助执行通知书，请北京市国土资源局协助将三义庙2号土地使用权(土地使用权证号：京海国用(2003划)字第2165号)过户至三浦公司名下，并解除对三义庙2号土地使用权的查封。 2013年5月6日，北京市海淀区国土资源分局向三浦公司颁发京海国用(2013划)第00118号《土地使用权证》。土地使用权类型仍为划拨，土地用途仍为教育用地。 【转让合法性惹争议】 这一案件的处置过程很快引发了法律专家们的关注。 “三浦公司作为一家民营投资管理公司，其在本案执行过程中通过收购的债权换取海淀区三义庙2号院，这实际上是一种划拨土地的买卖合同行为。”姜明安对记者说，因未经有批准权的人民政府批准，未缴纳土地使用权出让金，应当认定该买卖合同无效，其已获得的土地使用证应予撤销。 “同时，海淀国土分局为其核发新的土地使用证的行为属于明显违法的具体行政行为，也应予撤销。”姜明安认为，“如果国有划拨土地可以以法院裁判的方式转让，一定会引发国有资产流失以及腐败问题的大量滋生。因此，制度设计上就不会允许开这个口子。” 张树义也对本报记者表示，法律规定了划拨土地的转让程序，要经过有批准权的政府批准并缴纳土地出让金。“划拨土地属于特定的物品，将其变更为商品的过程中，必须要经过特定的手续。这些程序规定就是为了防止国有资产流失。” 对于上述质疑，北京市国土资源局今年4月21日给专家们的情况说明中认为，“我局海淀分局系根据人民法院的生效法律文书及协助执行通知书为三浦公司办理国有土地使用证，与政府以划拨方式提供土地使用权或者土地使用权人按照行政程序申请划拨土地使用权转让均具有本质的区别。”“国土资源管理部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。” 卞修全对此回应称，“北京市国土资源局对相关条文掐头去尾，只引用了对其有利的内容，枉顾前提和本部门应尽的义务。” 最高人民法院等《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》第20条规定，“有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当拒绝采取相应措施。” 28日下午，记者致电北京市国土资源局信访处，就三义庙2号院土地处置一事进行咨询。一位不愿透露姓名的工作人员对记者表示，“海淀区国土分局按照法院的执行裁定书和协助执行通知书的协执内容，将该宗地的使用权人变更为三浦公司并为其核发国有土地使用证，符合法律规范的规定。” 卞修全对记者说，在本案中，海淀区国土分局根本没有权力将国有划拨土地不经审批，直接过户到三浦公司名下，也没有看到该局向人民法院提出过审查建议。 张树义对记者表示，其实早在2007年国土资源部就明确规定，划拨土地转让或改变用途必须经依法批准，高校不得擅自转让国有划拨土地，用所获收益抵偿债务。 “对于法院的协助执行通知，国土部门应当执行，但是在执行过程中不能违反法律法规规定的既有程序与条件。”张树义说。 “三义庙2号院案恰恰是将国有划拨用地用于偿还科经学院经营债务的违法典型。”张树义说。 28日晚，记者电话采访了北京市一中院执行局执行一庭副庭长周万毅，但他表示：“根据工作纪律，不方便谈。” 【一中院执行员被举报】 26日，记者拿到马怀德、张树义、卞修全和中国政法大学副校长、教授李树忠不久前写给北京市人民检察院的一封信。 这封题为《违法转让国有划拨土地致数千万元国有资产流失》的信称，“北京市国土资源局及海淀区分局在未收取土地出让金(约4000万元)且没有经过合法审批的情况下，即将该地块以划拨用地无偿转让给三浦公司。”“目前，三浦公司已将其中房产部门出租，进而造成国有资产流失既成事实。” 租用三义庙2号院设施的11家教育机构也联名提交举报信件反映，“北京市海淀国土分局在为三浦公司过户土地时，没有依法收取三浦公司的土地出让金，海淀国土分局的做法实际上牺牲的是国家利益。” 而对于上述说法，三浦公司有关负责人此前曾对媒体解释，不会造成土地出让金流失。原因是转让到自己名下的土地为“原状转移”，性质仍为“划拨”，不可以出让。待到三浦公司出让时再补缴土地出让金也不迟。 “法律上，根本没有划拨土地‘原状转移’这一概念。”卞修全对本报记者说，国有划拨用地实际上就是国有财产，不能偿还私人债务，这是基本的法律常识。 28日下午，本报记者多次拨打三浦公司的办公电话，电话始终处于无人接听的状态，也无法联系上三浦公司总经理王托雷。 对于是否应当缴纳土地出让金的问题，北京一中院执行庭执行员唐述梁此前曾对新华社记者表示，整个案子的执行情况客观公正，对划拨地的处理没有问题。依据物权法等法律规定，并加以逻辑分析，可以得出相应观点。法院在作出裁定前曾经依法和国土部门进行了沟通，国土部门认为没有改变土地性质，还是划拨地，不需要缴纳土地出让金。 但本报记者注意到，唐述梁恰恰是该案的主要执行人员。去年5月20日，科经学院以单位名义给北京一中院院长孙国鸣递交了一份《紧急情况报告》。该报告投诉唐述梁等人在强制执行科经学院土地处置一案中，“徇私枉法，滥用职权，非法侵吞教育资产，偷逃国家土地出让金”等有关情况。 该报告举例称，在拍卖三义庙2号院的过程中，唐述梁向负责拍卖的部门提供并强调“该校园处于租赁状态(20年整体长期租赁协议等)信息，极大地影响了意向竞买人的竞买意愿，造成三次拍卖均告流拍，并使得拍卖价格由3.2亿元降至2.3亿元，给学院造成直接经济损失近亿元。 报告还称，就在三浦公司低价取得三义庙2号院后，唐述梁突然态度大变，提出三义庙校区的所有租赁合同包括20年的长期租赁协议无效。“唯一合理的解释是：唐述梁希望流拍、降价，然后低价抵偿给三浦公司，最终实现侵吞教育资产的目的。” 上述专家在写给北京市人民检察院的信中也表示：“仔细分析这一起违法案件，里面既有北京市相关土地管理部门有关责任人的渎职问题，也有北京市相关法院腐败及渎职问题。” 马怀德、张树义、卞修全三位专家向本报记者证实，“北京市人民检察院第一分检反渎职侵权局曾经启动了对北京一中院执行局有关法官涉嫌渎职及贪污腐败问题的调查。” 【划拨土地买卖多纠纷】 去年8月12日，姜明安、马怀德、张树义、卞修全四位法律专家就此案出具有法律意见书认为，“三浦公司换取三义庙2号院的合同行为应当认定为无效，海淀区国土分局为其核发的土地使用证应予撤销。”“北京市一中院、北京市国土资源局与海淀区国土分局在本案执行过程中存在的重大失误，应予纠正。” “这一违法问题已经僵持一年多，至今，无论是法院方面还是国土局方面，特别是法院方面未启动任何整改。”卞修全建议，尽快启动查处程序。张树义表示，北京市一中院应该撤销其下发的相关裁定。 张树义对记者表示：“如果这么典型的违法案件都得不到查处，那么就要看看是谁在挑战法律的底线。” 近年来，各地涉及国有划拨土地买卖的纠纷层出不绝，各地法院的判决相差很大，甚至互相矛盾对立。 卞修全介绍，根据有关法律规定，获得国有划拨土地必须依据下列5道程序： 持建设项目设计任务书报请批准，同时还须有土地行政管理部门的意见和城市规划行政主管部门的选址意见书;取得建设用地规划许可证;申请用地;审批用地;划拨土地。 县级以上人民政府依法批准后，由项目所在地的土地管理部门根据批准的用地文件，核发建设用地许可证，通告土地使用者依照国家规定和批准的征地协议，缴纳、支付各种税费并会同有关部门落实安置方案。土地管理部门按照工程建设进度，一次或者分次划拨建设用地，并督促原土地使用者按期移交土地。 卞修全说，可见，国有划拨土地的使用者以该种方式所取得的土地使用权，是国家为公益事业或公共设施等非营利建设活动提供的进行社会服务所必要的条件。这里的使用直接体现着国家利益。所以，国有划拨土地不能进人地产市场进行流转交易。 “最高人民法院已经明确，以划拨方式取得的国有土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准，不得转让;已经订立转让合同的，合同无效。”卞修全对记者说，根据合同效力补正的原理，政府主管部门追认批准，签订出让合同，补交土地出让金的，转让合同可视为效。但政府主管部门的批准及手续的补办须在一审起诉前进行。 在2013年底召开的全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义曾要求，紧紧盯住土地出让转让等重点环节，严肃揭露和查处滥用职权、贪污受贿、骗取侵占、奢侈浪费、毁损资源、破坏环境、损害群众利益等问题。 （记者海岩） |
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